Come perdere una democrazia costituzionale

Amûrê Me Biceribînin Ji Bo Çareserkirina Pirsgirêkan

tacchino

Il presidente turco Recep Tayyip Erdogan ha ridotto i media e sradicato gli oppositori nella pubblica amministrazione, un esempio recente della tendenza mondiale alla de-democratizzazione.

Kayhan Ozer/Agenzia Anadolu/Getty

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Mentre l'amministrazione Trump trova i suoi piedi, la paura dell'autocrazia è nell'aria. Alcuni spiano l'inizio di un assalto prolungato al nostro ordine democratico, immaginando un mondo in cui mantenere felice il presidente diventa un obiettivo aziendale diffuso, mentre il presidente invia avvisi su Twitter alle aziende che minacciano i suoi interessi commerciali. Percepiscono disprezzo per i limiti costituzionali del potere presidenziale nell'attacco di Trump a un cosiddetto giudice che ha osato sospendere il suo ordine esecutivo frettolosamente emesso che vieta ai rifugiati. E si chiedono se si conformerà se i tribunali alla fine si pronunciano contro di lui.

Altri preoccupazione sui poteri che il bellicoso Trump potrebbe affermare – ed essere concessi da un Congresso repubblicano supino – in caso di attacco terroristico. D'altra parte, molti conservatori accusano i liberali di gridare al lupo, fiduciosi che una simile crisi democratica non sia imminente.

Chi ha ragione? Uno dei motivi dell'incertezza è che gli americani non sanno davvero cosa significhi ricadere nella democrazia, almeno non in prima persona. Gli Stati Uniti hanno ancora in vigore la costituzione democratica più antica del mondo. Nonostante la guerra civile, due guerre mondiali e innumerevoli emergenze, le elezioni nazionali non sono mai state rinviate. La Gran Bretagna, al contrario, ha annullato le elezioni durante la seconda guerra mondiale.

È vero che Lincoln ha sospeso il mandato di habeas corpus mentre faceva la guerra contro il Sud, che l'attivismo contro la guerra è stato effettivamente criminalizzato nella prima guerra mondiale e che i diritti umani e civili sono stati violati durante altre crisi. Ma ci manca una storia della corrosione sistematica dei tre pilastri principali delle nostre istituzioni democratiche: elezioni, stato di diritto e libertà di parola. Di conseguenza, ci manca l'esperienza storica necessaria per valutare il rischio attuale per le principali istituzioni nazionali.

Il resto del mondo, tuttavia, non è stato così fortunato, ed è lì che possiamo cercare suggerimenti sui pericoli della situazione attuale. Nell'ultimo decennio, un numero crescente di democrazie apparentemente stabili e ragionevolmente ricche si sono ritirate da regimi democratici precedentemente robusti verso l'autocrazia. Questi stati sono letteralmente dappertutto sulla mappa: vanno dall'Europa orientale (Ungheria e Polonia) al Mediterraneo (Turchia) all'America Latina (Bolivia e Venezuela). Le conquiste democratiche una volta attese in Russia e Cina non si sono concretizzate. Nel frattempo, una sperata quarta ondata di democrazia sulla scia della Primavera araba si è dissipata in un'aspra guerra civile o autoritarismo.

Una volta si pensava che quando un paese ragionevolmente ricco avesse raggiunto la democrazia, quasi sicuramente l'avrebbe mantenuta. Non più.

Lo sviamento democratico è molto meno raro di quanto credessero gli scienziati politici. In un recente carta accademica , abbiamo identificato 37 casi in 25 paesi diversi nel dopoguerra in cui la qualità democratica è diminuita in modo significativo (sebbene non sia emerso un regime completamente autoritario). Cioè, circa un paese su otto ha sperimentato un decadimento misurabile della qualità delle proprie istituzioni democratiche.

Gli studiosi erano soliti sostenere che la democrazia, una volta raggiunta in uno stato abbastanza ricco, sarebbe diventata un appuntamento fisso. Come disse il compianto Juan Linz, la democrazia sarebbe diventata l'unico gioco in città. Quella convinzione si è rivelata solo una speranza, non una realtà.

Di conseguenza, la tendenza globale per le democrazie - le altre categorie sono autocrazie parziali o complete - non sembra positiva, come mostra il grafico seguente. Anche se non siamo ancora al punto in cui le democrazie sono rare, come negli anni '70, è del tutto possibile che la terza ondata di democratizzazione abbia raggiunto il picco. E spicca la recente tendenza alla de-democratizzazione:

Un grafico che mostra che il numero di democrazie nel mondo è aumentato dagli anni

Tipi di regime nella terza ondata.

Adattato dai dati di Freedom House, 2016.

L'esperienza del resto del mondo è importante per gli Stati Uniti? Potrebbe sembrare una domanda strana. Ma almeno dai tempi di Alexis de Tocqueville, i commentatori hanno sostenuto che il nostro paese ha una tradizione e un temperamento democratici decisamente forti. In effetti, la frase eccezionalismo americano emerse nei circoli comunisti statunitensi negli anni '20 nel corso degli sforzi per spiegare l'apparente immunità degli Stati Uniti alla rivoluzione proletaria. Da allora l'eccezionalismo americano è diventato una sorta di credo nazionale. È quasi obbligatorio, almeno negli ambienti politici, dire che i fondatori hanno creato un meraviglioso sistema di controlli ed equilibri che avrebbe vanificato qualsiasi tentativo di presa di potere.

Ma avendo studiato attentamente le esperienze di altri paesi così come la nostra stessa Costituzione, pensiamo che l'autocompiacimento non sia saggio. Gli Stati Uniti non sono eccezionali. È invece vulnerabile alla forma più diffusa di ricaduta democratica: una lenta discesa verso l'autocrazia parziale.

I colpi di stato sono rari (e sempre più rari). L'arretramento democratico è comune.

Sotto almeno un aspetto, però, hanno ragione coloro che si preoccupano di una reazione eccessiva a Trump. La fine improvvisa e drammatica della democrazia negli Stati Uniti, come in un colpo di stato militare, è altamente improbabile, anche se questo è stato spesso il motore che ha alimentato la finzione e il cinema distopico.

I colpi di stato, ovviamente, accadono. Nel maggio 2014, ad esempio, l'esercito thailandese ha sospeso la costituzione di quel paese e posto fine al governo democratico. Un anno prima, l'esercito egiziano aveva estromesso l'allora presidente Mohamed Morsi in favore del generale Abdel Fattah el-Sisi. Al contrario, un tentativo di colpo di stato contro il presidente turco Recep Tayyip Erdoğan nel 2016 è fallito.

Ma nonostante questi esempi di alto profilo, i colpi di stato sono in realtà sempre più rari. Un 2011 studio di ricaduta democratica ha identificato 53 casi storici di declino democratico. Di questi, solo cinque hanno coinvolto colpi di stato o altri improvvisi crolli nell'autoritarismo.

Inoltre, dagli anni '50, i colpi di stato sono diventati sempre più numerosi infrequente . E di solito si svolgono in un contesto molto diverso dalla situazione americana. Il collasso democratico completo tende a verificarsi nelle democrazie di recente costituzione e relativamente impoverite, in cui il controllo civile delle forze armate è tenue. Nessuna di queste condizioni si applica negli Stati Uniti (nonostante i problemi economici come l'aumento della disuguaglianza).

Che dire del rapido strangolamento della democrazia mediante poteri di emergenza? L'uso di tali poteri non è raro. Dal 1985 al 2004, 137 paesi hanno invocato almeno una volta le procedure per lo stato di emergenza. I commentatori che si preoccupano del comportamento di Trump dopo un attacco terroristico hanno in mente qualcosa del genere.

È certamente vero che la Costituzione manca delle attente restrizioni ai poteri di emergenza che altri paesi ’ impiegano le costituzioni. In genere pongono vincoli alla durata e alla portata del comportamento extracostituzionale e nominano gli attori costituzionali che devono approvare le misure di emergenza. Non così la Costituzione degli Stati Uniti.

Piuttosto, i presidenti e i giudici americani hanno dedotto vaghi poteri di emergenza in molte delle clausole e frasi chiave della Costituzione - come il comandante in capo, che è una base per il potere del presidente di rispondere ad attacchi improvvisi, o il potere del presidente di prendersi cura delle leggi vengono applicate, che è stato utilizzato per giustificare il potere esecutivo espansivo sia sotto i Democratici che sotto i Repubblicani.

Ma questo fallimento redazionale della Costituzione può paradossalmente lavorare a vantaggio della democrazia. Il fatto stesso che il governo abbia una grande discrezionalità legale nel rispondere alla crisi percepita - spesso a scapito di importanti interessi di libertà e dignità - significa che c'è una giustificazione molto meno plausibile per annullare i regolari processi elettorali per affrontare una crisi.

La Costituzione, in altre parole, spesso non tutela individui quando si verifica un'emergenza, in quanto non è riuscita a proteggere i giapponesi americani dall'internamento e non è riuscita a proteggere alcuni cittadini stranieri dalla tortura dopo l'11 settembre, ma così facendo potrebbe salvare la democrazia in grande stile.

Il motivo più importante per cui l'improvviso crollo della democrazia è raro - e uno dei motivi principali per cui è improbabile negli Stati Uniti - è che un'improvvisa deroga alla democrazia semplicemente non è necessario . Gli aspiranti autocrati hanno un'opzione più economica a portata di mano, una che ha molte meno probabilità di catalizzare opposizione e resistenza: la lenta e insidiosa riduzione delle istituzioni e delle tradizioni democratiche.

Gli autocrati spesso prendono di mira i tre pilastri della società democratica utilizzando strumenti consentiti dalla legge

Per comprendere lo sviamento democratico, è importante comprendere le componenti essenziali di una democrazia. In primo luogo, devono esserci elezioni, che devono essere libere ed eque. Le elezioni da sole non bastano: entrambe Russia e Cina , dopotutto, hanno elezioni che riflettono formalmente la scelta del popolo, ma consentono solo scelte limitate.

In secondo luogo, la democrazia ha bisogno di diritti liberali di parola e associazione in modo che coloro che hanno opinioni alternative possano sfidare il governo sulle sue politiche, ritenerlo responsabile e proporre alternative. Infine, la democrazia non può funzionare se il partito al governo ha saldamente in tasca i tribunali e la burocrazia. Lo stato di diritto, non solo il governo dei potenti e influenti, è essenziale.

Togli uno di questi attributi e la democrazia potrebbe vacillare. Sap tutti e tre, e la possibilità significativa di concorrenza democratica si allontana dalla vista.

L'esperienza comparativa mostra che gli aspiranti autocrati trovano fondamentale prima di tutto controllare la narrativa pubblica, spesso attaccando direttamente o intimidendo la stampa. Cause per diffamazione — Putin ha in particolare recriminalizzato la diffamazione, dopo che era stata depenalizzata nel 2011 sotto Dmitry Medvedev — procedimenti giudiziari tamburellati e una regolamentazione dei media simile a una morsa raggiungono gli stessi fini.

Evocare o enfatizzare eccessivamente una minaccia alla sicurezza nazionale crea un senso di crisi, consentendo agli aspiranti autocrati di diffamare i critici come velleitari o antipatriottici. Altre mosse retoriche sono comuni: i leader che desiderano annullare le istituzioni democratiche tendono a dipingere i difensori di quelle istituzioni come rappresentanti di un'élite stanca e isolata.

Una magistratura indipendente e controlli come il controllo legislativo sull'attività amministrativa possono rivelarsi ostacoli significativi. Quindi, spesso vediamo aspiranti autocrati che cercano di impacchettare i tribunali o intimidire i giudici affinché accedano al programma.

Quando la burocrazia statale insiste sulle norme dello stato di diritto, anch'essa deve essere costretta alla sottomissione. L'indebolimento delle tutele in servizio civile è un modo sottovalutato per un dirigente di accrescere il potere. Quando i dipendenti pubblici assunti in base al merito vengono sostituiti da partigiani, questo non solo rimuove una potenziale fonte di opposizione al potere esecutivo; consente a un aspirante autocrate di dirigere formidabili apparati giudiziari e investigativi contro i nemici politici. La recente frode convinzione dell'avversario di Putin Alexei Navalny mostra come tali strumenti possono essere utilizzati contro un avversario che minaccia di accumulare potere attraverso la popolarità elettorale.

Infine, la competizione politica deve essere fermata, anche se le elezioni si svolgono in qualche modo per consentire ai leader di rivendicare un mantello di legittimità. La modifica dei limiti di mandato è una mossa comune, così come la modifica delle regole delle elezioni per bloccare permanentemente le maggioranze temporanee.

Due casi di studio sulla dedemocratizzazione: Ungheria e Polonia

Per vedere l'intera panoplia di queste misure dispiegate contro la democrazia, non ci sono casi di studio contemporanei migliori di Ungheria e Polonia. I governi populisti in entrambi i paesi hanno imposto tribunali indipendenti in camicia di forza, smantellato controlli indipendenti sul potere politico, utilizzato la regolamentazione per imbavagliare i media o accumularli con compari e evocato presunte minacce alla sicurezza da parte di immigrati e minoranze come giustificazione per centralizzare il potere e smantellare i controlli.

In Ungheria, il governo Fidesz ha utilizzato emendamenti costituzionali per consolidare la sua esigua maggioranza (53%) oltre la facile sfida elettorale, modificando la composizione e il funzionamento di una commissione elettorale precedentemente indipendente. Il risultato è stato che nel 2014 ha vinto i due terzi dei seggi parlamentari con il 45 per cento dei voti.

Nel 2015, il partito polacco Legge e giustizia non ha avuto bisogno di un emendamento costituzionale per rifare la magistratura a sua immagine. Si è semplicemente rifiutato di far sedere i giudici che erano stati nominati presso la più alta corte polacca dalla parte uscente. Il Partito Legge e Giustizia ha dichiarato incostituzionali tali nomine, quindi ha nominato una propria lista. Il partito ha anche alzato la soglia di voto per la corte di sciopero una legge (a due terzi), ma questa modifica è stata dichiarata incostituzionale dalla stessa Corte costituzionale. Il governo si è poi rifiutato di pubblicare questa e altre sentenze della corte costituzionale, creando confusione giuridica e portando il presidente uscente della corte a dire che la Polonia era sulla via dell'autocrazia.

L'Ungheria e la Polonia non sono certo uniche. In Turchia, il presidente Erdoǧan ha sfruttato il tentativo di colpo di stato del 2016 per approfondire la sua massiccia epurazione di quasi tutte le istituzioni statali, lasciando saldamente il controllo ai lealisti del regime. Nel momento in cui scriviamo, più di 135.000 soldati, giudici, polizia, rettori universitari e insegnanti hanno perso il lavoro, in alcuni casi senza un giusto processo. Il suo partito AK ha anche sospeso e manipolato le licenze dei media e arrestato giornalisti per motivi di sicurezza nazionale.

In Venezuela, il regime di Chávez ha notoriamente aggregato il potere esecutivo, limitato l'opposizione politica, attaccato il mondo accademico e soffocato i media indipendenti: un classico esempio di de-democratizzazione sotto il colore della legge. Alcune mosse sono state particolarmente creative. Quando un avversario politico ha vinto a livello municipale, il regime di Chávez ha risposto sventrando i poteri esercitati dal nuovo sindaco.

Molti di questi esempi di ricaduta democratica hanno avuto luogo attraverso leggi formalmente costituzionali o processi amministrativi. L'allarme in risposta a ciascuno di essi può quindi essere condannato come eccessivo o istrionico. Ma l'effetto cumulativo di tanti piccoli passi di indebolimento è quello di smantellare la possibilità della competizione democratica, lasciandone solo la facciata. È una morte da mille tagli, piuttosto che la fetta netta del golpista.

Questo è ciò che rende la lenta strada dalla democrazia così allettante per i cercatori di potere e così pericolosa per il resto di noi. Poiché può essere mascherato con una patina di legalità, può essere ammantato di plausibile negazione. È sempre possibile giustificare ogni passo incrementale.

Paul Ryan parla con Donald Trump e Mike Pence, sul palco del ritiro congressuale del GOP, gennaio 2017.

I fondatori presumevano che il Congresso avrebbe naturalmente controllato il ramo esecutivo. Ma ciò presuppone che i membri del Congresso antepongano la lealtà istituzionale all'ambizione del partito, il che è tutt'altro che chiaro.

Bill Clark/Getty

Possiamo fare affidamento sulla Costituzione?

Quindi potrebbe succedere qui? Guardare a questi esempi recenti suggerisce che la Costituzione degli Stati Uniti potrebbe essere buona per controllare i colpi di stato o il dispiegamento antidemocratico dei poteri di emergenza, ma non è adatta per fermare il lento decadimento della democrazia. La nostra Costituzione del XVIII secolo manca delle disposizioni necessarie per rallentare un aspirante autocrate intenzionato al lento smantellamento della repubblica.

A dire il vero, l'ingombrante processo americano di emendamento costituzionale chiude una strada per un presidente che desidera accumulare potere, ad esempio ponendo fine ai limiti di mandato. Ma altri controlli e contrappesi molto citati sono stati sopravvalutati.

James Madison pensava che le divergenti ambizioni dei rami legislativo ed esecutivo avrebbero portato quelle istituzioni a bilanciarsi a vicenda. Ma non è riuscito ad anticipare l'ascesa dei partiti e come avrebbero rimodellato gli incentivi. I membri del Congresso oggi potrebbero avere poche ragioni per indagare o altrimenti tenere a freno un presidente aggressivo del loro stesso partito, come stiamo ora vedendo. Che i repubblicani non siano ansiosi di indagare sui rapporti finanziari del presidente Trump, o sui suoi contatti con la Russia, è del tutto prevedibile, da un punto di vista istituzionale.

Altre costituzioni danno ai partiti di minoranza il diritto di chiedere informazioni e fare indagini, ma la Costituzione degli Stati Uniti no.

Laddove altre nazioni hanno funzionari elettorali indipendenti, troppe delle nostre regole elettorali dipendono dalla buona fede del partito al potere. Come dimostra l'onnipresenza del brogli, la buona fede potrebbe non essere sufficiente. Dopo la riorganizzazione distrettuale del 2010 in Wisconsin, il GOP è stato in grado di vincere 60 seggi su 99 nella legislatura statale, nonostante abbia vinto meno della metà dei voti in tutto lo stato. (Un caso che metta in discussione il brogli del Wisconsin sarà esaminato dalla Corte Suprema.)

I repubblicani della Carolina del Nord hanno provato una strategia che era uscita direttamente dal copione di Chávez quando il candidato del loro partito ha perso la corsa al governatore: hanno tagliato il personale del governatore dell'80 percento, hanno eliminato la sua capacità di nominare amministratori fiduciari dell'università statale e hanno richiesto che i nominati dal governo venissero approvati dal legislatore. Hanno anche ristrutturato il consiglio elettorale in modo che detenessero la presidenza durante tutte le elezioni statali. Queste mosse rimangono legato in tribunale .

I tribunali sono critici nel sostenere lo stato di diritto. Ma c'è una crescente accettazione nella giurisprudenza americana del rispetto verso i rami politici. Quell'ideologia, in combinazione con nomine aggressivamente partigiane - Trump è in grado di riempire 112 posti vacanti giudiziari federali, su 870 seggi - potrebbe erodere la fiducia del pubblico nella capacità dei giudici di resistere alla spinta del governo, e quindi portare a un regresso democratico.

L'indipendenza anche della Corte Suprema dipende da norme, non da norme costituzionali, e le norme possono cambiare. In un momento meno polarizzato, il Senato degli Stati Uniti avrebbe tenuto udienze di conferma per Merrick Garland, l'ultimo candidato alla Corte Suprema del presidente Obama, ma giocando duro, I repubblicani potrebbero finire per rimodellare il modo in cui le leggi vengono interpretate nei decenni a venire.

Allo stesso modo, negli Stati Uniti, il servizio civile, che gli studiosi considerano un baluardo contro l'autocrazia, è protetto in gran parte dalla tradizione. Ecco perché la mossa repubblicana per licenziare i lavoratori federali e ridurre i benefici di coloro che rimangono è così significativa, così come un revival gratuito di una norma che consente loro di punire i singoli burocrati tagliando loro lo stipendio. Gli avvocati degli Stati Uniti servono anche a piacere del presidente; è in gran parte l'autocontrollo (non sempre esercitato) che impedisce ai presidenti di punirli o premiarli per attacchi legali di parte.

Tuttavia, altre costituzioni creano uffici di difensori civici indipendenti per monitorare la corruzione o il rispetto dei diritti umani. Non così il nostro.

Sebbene il Primo Emendamento (attualmente) limiti l'uso improprio della legge sulla diffamazione, non copre il rischio di una regolamentazione partigiana dei media da parte della Federal Communications Commission o di altre agenzie. Le società di media che cercano di mantenere il favore dei regolatori hanno ora molte ragioni per tagliare le vele della loro copertura politica. E il Primo Emendamento, nel bene o nel male, protegge probabilmente le fonti di vera propaganda - siti che diffondono bugie sui politici, per esempio - che potrebbero in tandem con attacchi presidenziali ai media come nemici del popolo americano portare i cittadini a diffidare di tutte le fonti di notizie .

Non c'è, insomma, nulla di particolarmente eccezionale nella Costituzione americana, almeno in senso positivo. A causa della sua età, la Costituzione non riflette l'apprendimento delle ultime generazioni di progettisti costituzionali. Semmai, è più vulnerabile alle ricadute rispetto ai regimi che hanno fallito in Polonia, Ungheria, Venezuela, Turchia e altrove.

Cosa impedirà che si verifichi una ricaduta all'indietro?

Il fatto che gli Stati Uniti si allontanino o meno dalle sue migliori tradizioni democratiche non dipende dalla Costituzione o dalla semplice fedeltà alle istituzioni costituzionali. Quelli non saranno sufficienti. Né sarà sufficiente insistere sui meriti o sui demeriti tecnico legali di specifiche azioni esecutive, o sulle risposte dei loro avversari. Per farlo manca la foresta per gli alberi.

Piuttosto, il grado in cui le norme e le pratiche democratiche si perderanno negli Stati Uniti nei prossimi quattro anni dipenderà da come reagiranno sia i politici che i cittadini. La qualità della nostra democrazia dipenderà da ciò che accadrà per le strade, da ciò che accadrà nei retroscena legislativi (soprattutto da parte repubblicana) e, soprattutto, da ciò che accadrà alle urne. Ma non dipenderà, in alcun modo, dalla Costituzione. E almeno a questo proposito, non c'è nulla di eccezionale nella nostra attuale situazione.

Esaminando le ricadute democratiche in tutto il mondo, la lezione chiara è: non tutti i lupi che minacciano la democrazia ululano e digrignano i denti. Molte minacce sono furtive. I fondatori lo sapevano sicuramente. Non hanno ideato istituzioni a prova di autocrate, ma erano profondamente consapevoli delle tendenze autocratiche dei politici e provavano una grande trepidazione sul fatto che la democrazia americana dovesse durare.

Faremmo bene a rifiutare i discorsi positivi sull'eccezionalismo americano e ad abbracciare parte della trepidazione dei fondatori.

Aziz Huq è Frank e Bernice J. Greenberg P rofessore di l aw presso la facoltà di giurisprudenza dell'Università di Chicago. Tom Ginsburg è il Leo Spitz P rofessore di l aw presso la University of Chicago Law School ed è su Twitter @tomginsburg . Sono i co-editori di Valutazione delle prestazioni costituzionali .


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